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A la rencontre de…. Portrait d’Olivier CIZEL, juriste en droit de l’environnement

Pour notre 3ème portrait, c’est Olivier CIZEL, juriste de profession, qui a bien voulu se prêter au jeu de nos questions.

  • Pouvez-vous nous évoquer votre parcours professionnel ? Quelles motivations vous ont orienté vers le droit de l’environnement et plus particulièrement vers une spécialisation dans le domaine des zones humides ?

Au départ, je me destinais à une carrière d’écologue ou de biologiste. Mais devant certaines faiblesses (!) en mathématiques et en physique, j’ai dû obliquer vers le droit, sur les conseils de mon père qui était notaire. Je n’ai pourtant pas choisi ce métier (mettant fin à une tradition familiale qui aurait remonté à Napoléon 1er !), et me suis tourné vers le DEA de droit de l’environnement de Lyon, avec un mémoire de fin d’année sur les réserves naturelles, les zones humides et l’agriculture en 1995. C’est de là qu’est venu mon intérêt pour les zones humides. J’avais d’ailleurs commencé une thèse portant sur le droit spécifique aux zones humides, dans la perspective de devenir professeur en université. Hélas, je n’ai pu la terminer…

En effet, après quelques années de chargé de travaux dirigés à l’université, je décroche en 2002 un poste au Code permanent Environnement et nuisances au sein des Éditions Législatives, dont je suis toujours titulaire. C’est un métier intéressant où les activités de juriste (veille, analyse des textes et de la jurisprudence) se mêlent à celles du journalisme (conférence de presse, rédaction de news, création et mise à jour d’études thématiques, de brochures, etc.). Je me suis assez rapidement spécialisé dans les domaines de la protection de la nature et de la gestion de l’eau et des milieux aquatiques et en 2015, on m’a confié un portail d’actualités dénommé « Actuel Environnement HSE ».

S’agissant des activités extra-professionnelles, j’ai pu intégrer le groupe « zone humides » en 2001 et suis devenu membre du conseil d’administration du groupe d’histoire des zones humides deux ans plus tard. A partir de 2002, ma spécialisation dans le droit des zones humides m’a conduit à donner des cours, des formations pour divers intervenants (AFB, ONEMA, ATEN, CNFPT, AgroParisTech, AgriCampus, Resolia…), des interventions à l’occasion de colloques ou une participation à des groupes de travail du ministère de l’environnement (drainage, sites Ramsar…). Depuis 2007, je participe aux travaux de la réserve naturelle du marais de Lavours (Ain) en tant que président du conseil scientifique : c’est une expérience très enrichissante de voir l’envers du décors d’un espace naturel protégé.

Le travail de rédaction est également une activité que j’affectionne : rédaction régulière d’articles pour la revue « zones humides infos », rédaction d’un guide juridique sur la protection et la gestion des espaces humides (2010), mise à jour de la jurisprudence du site portail des zones humides (2010-2016), et rédaction d’un ouvrage sur la loi Biodiversité publié par les Éditions Législatives (2017) en collaboration avec Chantal Cans, directrice du code de l’environnement Dalloz et juriste spécialisée dans le droit de la protection de la nature. Suivra bientôt un article sur la définition des zones humides dans la revue « Droit de l’environnement ».

Le plus difficile dans tout cela est de trouver un équilibre entre la vie (extra) professionnelle et la vie familiale. Ma petite de 9 ans me dit toujours que je ne joue jamais assez avec elle !

  • En tant que juriste, quelle perception avez-vous des zones humides ?

A vrai dire, j’ai une vision plutôt pessimiste des choses. D’un côté les zones humides et leurs cortèges d’espèces continuent de perdre du terrain – selon l’ONB, près de la moitié de ces espaces sont en dégradation – malgré quelques signes d’amélioration. De l’autre, les outils juridiques de protection sont plus nombreux chaque année (zonages sur les zones humides – ZHIEP et ZSGE, SRCE pour la trame verte et bleue, zone prioritaire pour la biodiversité…) sans pour autant que l’efficacité au global ne soit réellement plus importante.

Les textes sont de plus en plus nombreux, mal rédigés, trop souvent modifiés, quelquefois contradictoires et au final difficilement applicables. Même les textes spécifiques aux zones humides n’ont pas donné de résultats probants : les critères de définition des zones humides sont remis en cause par le Conseil d’État, les mesures compensatoires de destruction de zones humides imposées par les SDAGE sont rarement mises en œuvre, l’exonération de taxe foncière applicables aux marais a été très peu utilisée ; quant aux zonages ZHIEP et aux ZSGE, aucun n’a encore vu le jour alors que la législation remonte à… 2005.

Dans certains cas, sous prétexte de simplification, on a assisté à un véritable recul de la protection : c’est le cas des études d’impact en matière de travaux d’assèchement des zones humides de plus de 1 ha qui auparavant étaient soumis systématiquement à étude d’impact mais qui ne le sont plus que sur décision de l’administration, après étude au cas par cas. Comment ne pas s’étonner aussi de cette disposition scélérate introduite par la loi Macron dans le code de l’urbanisme qui vise à priver le juge judiciaire de son pourvoir d’ordonner la destruction d’une construction illégale, sauf si elle est située dans certains espaces protégés !

Le droit constitue pourtant un des moyens de préserver les zones humides, mais on a le sentiment que la volonté politique ne suit pas toujours. Le mandat du nouveau ministre de l’environnement parviendra-t-il enfin à rendre au droit de l’environnement son efficacité ?

  • Pour travailler dans le droit de l’environnement, faut-il avoir une sensibilité particulière ou n’est-ce qu’un domaine comme un autre du droit ?

Je pense qu’il faut vraiment avoir une passion ou tout au moins un intérêt certain pour cette matière, que ce soit pour défendre les intérêts des activités économiques (industrie, agriculture, etc.) ou à l’inverse, la préservation de l’environnement. La plupart des juristes en droit de l’environnement sont d’ailleurs souvent impliqués dans les ONG internationales ou bien les associations de protection de l’environnement. Je suis moi-même adhérent à plusieurs associations et j’apporte régulièrement de l’aide ou des renseignements à de nombreux acteurs (administrations, cabinets d’étude… et pôle-relais zones humides !).

Il me paraît également nécessaire d’avoir un minimum de connaissances scientifiques, car le droit fait souvent allusion à la terminologie naturaliste (cf. les nouvelles notions de « géodiversité », de « service éco-systémique » ou d’« espèce parapluie » depuis loi Biodiversité). Si on ne maîtrise pas cette base, on peut avoir du mal à saisir le contenu ou les effets des textes ou de la jurisprudence.

  • A propos de l’environnement en général ou des milieux humides, avez-vous des affinités particulières pour certains sujets ?

En ce qui concerne l’environnement, mes sujets de prédilection sont le domaine de la protection de la nature (protection et gestion des habitats et des espèces), la gestion des milieux aquatiques (travaux Loi sur l’eau, SDAGE et S
AGE, compétence GEMAPI) et dans une moindre mesure l’urbanisme (SCOT, PLU, lois littoral et montagne).

Pour ce qui concerne les zones humides, je n’ai pas de préférence. Il est vrai que le droit traite les zones humides de manière globale, à l’exception notable des mares et des étangs. Par contre, la jurisprudence est plus variée et prend en compte la spécificité de chaque type de zone humide.

  • En quoi consiste votre implication au sein du groupe « Zone Humide » ?

Pour ce qui me concerne, j’alerte les autres membres du groupes sur des actualités juridiques importantes (par exemple des décrets sur la loi biodiversité, l’arrêt du Conseil d’État sur la définition des zones humides, etc.). Je participe également, quand je le peux (!), aux réunions du groupe organisées quatre fois par an par la Société nationale de protection de la nature qui dirige également la revue « Zones humides infos ». Je rédige également des articles juridiques pour cette revue, de manière assez régulière sur des thèmes variées (loi biodiversité, démoustication, espèces protégées…).

  • Récemment, le Conseil d’État a modifié la définition réglementaire des zones humides, la rendant ainsi plus contraignante. Pouvez-vous nous en dire plus en quelques mots ?

Jusqu’à l’arrêt rendu par le Conseil d’État, les textes comme la jurisprudence précisaient qu’un terrain pouvait être qualifié de « zone humide », soit en présence de sols hydromorphes, soit en présence d’une végétation hygrophile. Ces deux critères étaient donc alternatifs : il en suffisait d’un seul pour caractériser une zone humide. Il faut souligner que l’exigence de ces critères et des protocoles de terrain associés (arrêté du 24 juin 2008) ne s’appliquent qu’aux seuls travaux relevant de la nomenclature sur l’eau (C. envir., art. R. 214-1, rubr. 3.3.1.0), c’est-à-dire ceux relatifs à l’assèchement, le remblaiement, l’imperméabilisation ou la submersion de zones humides soumis, soit à déclaration (0,1-1 ha), soit à autorisation (> 1 ha).

Le Conseil d’État a estimé que ces critères étaient cumulatifs en présence de végétation. En dehors du cas de terrains sans végétation (vasière, salines, etc.), les deux critères doivent donc être présents pour qualifier un terrain de zone humide. La ministère chargé de l’environnement a été saisi de cette nouvelle jurisprudence qui risque de faire échapper à la législation sur l’eau (travaux d’assèchement et de drainage) des terrains qui ne répondent qu’à un seul des deux critères.

Une note du ministère de l’environnement du 26 juin 2017 tente d’expliciter les nouvelles règles posées par le Conseil d’État en distinguant trois cas :

  • en l’absence de végétation : seul le critère sols hydromorphes s’applique ;

  • en présence d’une végétation « non spontanée », c’est-à-dire d’une végétation résultant d’une action anthropique (végétation sur parcelles labourées, plantées, cultivées, coupées ou amendées notamment) : seul le critère des sols hydromorphe s’applique ;

  • en présence d’une végétation « spontanée », c’est-à-dire une végétation botanique, attachée naturellement aux conditions du sol et qui exprime les conditions écologiques du milieu, malgré certains aménagements qu’elle subit ou a subis : les deux critères de sols et de végétation s’appliquent.

Par exception, le juge a précisé qu’un terrain peut être qualifié de « zone de marais », même s’il ne remplit pas les critères de caractérisation des zones humides. Il faut néanmoins apporter un certain nombre de preuves à l’appui de cette qualification, notamment sa localisation en zone de marais ou son intégration dans un espace protégeant un marais. Ce « marais » est alors soumis aux autorisations et déclarations loi sur l’eau exigées pour les zones humides.

  • En théorie, le droit de l’environnement s’exerce de la même manière en Métropole et en Outre-mer. Mais existe-t-il des spécificités juridiques dans les territoires français d’Outre-mer en matière de zones humides ?

Il faut rappeler que les collectivités d’outre-mer (Polynésie française, Saint-Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis et Futuna), les collectivités à statut spéciaux (Nouvelle-Calédonie) et les territoires d’outre-mer (Terres australes et antarctique françaises) sont régies par des dispositions particulières.

En revanche, les départements et régions d’outre-mer (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion et Mayotte depuis 2011) sont soumis à la législation de métropole sous réserve de quelques adaptations. Parmi les spécificités juridiques pouvant contribuer à la préservation des zones humides, on peut citer les suivantes.

La zone des cinquante pas géométriques (81,20 mètres), qui remonte à des ordonnances de 1825 à 1828, est calculée à partir de la ligne des plus hautes marées. Comme elle fait partie du domaine public maritime, elle est inaliénable (interdiction de vente à des particuliers) et imprescriptible (absence de droit de propriété des particuliers). Cette bande littorale a permis une certaine préservation des espaces naturels en empêchant des constructions et aménagements, notamment dans les secteurs de mangroves. Cependant, des appropriations privées ont pu avoir lieu entre 1955 et 1986, période pendant laquelle la zone a fait partie du domaine privé. La loi Littoral de 1986 réintègre cette zone dans le domaine public, mais en prévoyant une urbanisation plus souple que celle de la bande littorale des 100 mètres des rivages de métropole.

On notera que le conservatoire du littoral a développé une politique d’acquisition ciblée sur les écosystèmes de mangroves. Par exemple, en Guadeloupe, le Conservatoire a remis par voie de convention, à l’Office national des forêts, la gestion des 7 455 ha de mangroves sur le domaine public maritime et lacustre, tandis que le parc national de Guadeloupe s’est vue confier la gestion des espaces naturels de la zone du Grand Cul-de-Sac marin sur une surface de 350 ha.

En outre, la mise en place de parcs naturels marins (Mayotte en 2010, îles glorieuses en 2010, Martinique en 2017) et la désignation de sites Ramsar (Iles d’Amsterdam, Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et lagon de Moorea (archipel de Tahiti) en 2008, île Europa, vasière des badamiers à Mayotte et zones humides et marines de Saint-Martin en 2011), ont permis de renforcer la protection des mangroves, des herbiers marins et des récifs coralliens. La plus grande réserve naturelle française (terres australes françaises, créée en 2006, étendue en 2016) protège également des zones humides (mares notamment).

On peut toutefois regretter que la plupart des textes européens concernant la protection de la nature – directives Oiseaux et Habitats – ne soient pas applicables à l’outre-mer. La loi Biodiversité expérimente néanmoins la mise en place d’un réseau d’aires protégées en outre-mer s’inspirant du réseau Natura 2000. L’objectif consiste à partager des expériences et des savoir-faire et non de créer une catégorie supplémentaire d’aires protégées.

Une politique de protection des mangroves et des récifs coralliens se développe. En 2013, le gouvernement s’était engagé à ce que le tiers des mangroves soit placé sous la protection du conservatoire du littoral. La loi Biodiversité de 2016 va plus loin et lance des plans et programmes en outre-me
r en vue de protéger, d’une part, 55 000 ha de mangroves d’ici 2020 (soit environ 55 %), et d’autre part, 75 % des récifs coralliens d’ici à 2021. Souhaitons que ces objectifs puissent être atteints !